审计机关需要具备执法主体资格

近日，笔者在审计一个财政收支项目时，遇到了关于白条列支定性、处理处罚的依据问题。通过审计，我感到如果只依据审计法和《审计法实施条例》作为定性、处理处罚的依据，是不妥的。此时应主要以《中华人民共和国发票管理办法》作为定性、处理处罚的依据，因为《中华人民共和国发票管理办法》中规定：“……，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。”那么审计机关是否有依据《中华人民共和国发票管理办法》的规定作出处理处罚的执法主体资格？在此，笔者想谈一下自己的看法。

为了适应依法行政的要求，规范审计执法，防范审计风险，修订后的审计法增加了一款规定：“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定”。从法律高度进一步明确了审计机关的执法依据，明确了审计机关作出处理处罚的执法主体资格。在我国的许多有关财务收支、财政收支的法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违规的单位作出处理处罚，但往往没有将审计机关明确为共同的执法主体。例如，会计法规定，国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。并规定对违反会计法的行为“由县级以上人民政府财政部门”进行处理处罚。因此，有人会质疑：审计机关是否有资格依据这些已经明确了执法主体的法律法规作出处理处罚？要回答这个问题，必须正确认识审计机关与有关主管部门的职责关系。

《全面推进依法行政实施纲要》指出：“各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”审计机关作为专门监督机关，专司综合性经济监督职能，而财政、税务、海关、金融、投资、物价等主管部门在履行各自专业管理职能的同时也都具有某一特定的监督职能。这种监督职能一般是结合其自身的管理职能来履行的。审计机关不但要监督财政收支、财务收支负有监管职责的主管部门，对主管部门所管理的财政收支、财务收支活动承担着再监督的职责。由此可见，审计机关在“法定职权范围”内的监督，与有关主管部门在监督财政收支、财务收支方面的只能是重合的。审计机关与有关主管部门都应当成为有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定的执法主体。

所以，规定审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”，并不意味着已明确由有关主管部门有权处理处罚的事项，就不再属于审计机关的法定职权范围了，而是表明，凡是属于审计机关的法定职权范围内的事项，也就是违反国家有关财政收支、财务收支规定的行为，审计机关都有权依据相关法律规范作出处理处罚的审计决定。

要准确理解修订后的审计法的这一规定，应当注意把握以下两点：

第一，准确理解把握审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”的含义。具体地讲，此应当包括三层含义：一是审计机关必须向依法属于审计机关审计监督对象的单位作出审计决定。二是必须对违反国家财政收支、财务收支规定的行为作出审计决定。三是审计机关作出审计处理、处罚的种类和幅度，应当符合审计法和《审计实施条例》及其他法律、行政法规明确规定审计机关有权作出的处理、处罚的种类和幅度。

第二、全面理解“有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定”的含义，具体地讲应当包括：一是全国人大及其常务委员会颁布的与财政收支、财务收支有关的法律；二是国务院颁布的与财政收支、财务收支有关的行政法规；三是地方人大及其常委会颁布的与财政收支、财务收支有关的地方性法规；四是国家其他有关规定，即除了有关财政收支、财务收支法律、法规以外的，各级党委、人大和政府等制定的与财政收支、财务收支有关的规范性文件。审计机关在运用以上法律、法规以及国家其他有关规定进行审计评价、作出审计决定时，应注意首先运用效力等级高的法律法规，因为立法层次越高的法律法规效力越高；当效力等级低的法规、规范性文件与效力等级高的法律、法规发生抵触时，除国家另有特殊规定的外，也应以效力等级高的法律、法规为依据。